We moeten het vak overheidscommunicatie opnieuw uitvinden

Renata Verloop en Aart Paardekooper - 25 maart 2023

Waar staat het vak overheidscommunicatie voor? Daar zijn veel misverstanden over, waarbij de rol van professionele communicatie zowel onderschat als overschat wordt. De verwarring wordt er niet minder op doordat het vak op heel veel verschillende manieren wordt ingevuld. Maar de hamvraag is: hoe maken communicatieprofessionals maatschappelijk het verschil? En doen ze dat voldoende? Het is tijd om het vak beter af te bakenen. Wat ons betreft moet de focus volledig verschuiven van intentie naar effect. Stop met bedienen en redden en ga stevig het gesprek aan over de gewenste en gemaakte impact van communicatie. Want daar hebben we allemaal wat aan.

Als we het hebben over het vak overheidscommunicatie, waar hebben we het dan precies over? Siepel, Regtvoort, Morssinkhof en De Ruiter beschrijven dat in hun boek ‘Congruente overheidscommunicatie’ (2012) als volgt:

Communicatie door de overheid die erop is gericht te voorzien in de maatschappelijke communicatiebehoeften van de samenleving (‘burgers’).

Wij brengen daar zelf de nuance aan dat het niet alléén gaat om communicatiebehoeften van de samenleving, maar juist het samenspel van behoeften van bestuur, organisatie en samenleving: we noemen dat de behoeften in de gemeenschap.

De auteurs vermelden in de toelichting expliciet dat alle communicatietaken en -werkzaamheden die nadrukkelijk in het (institutionele) eigen belang van de overheid worden verricht niet tot het domein van de overheidscommunicatie horen. Ze doelen daarbij op specialismen als arbeidsmarktcommunicatie, concerncommunicatie, interne communicatie (‘bedrijfsvoeringscommunicatie’), marketingcommunicatie, public relations en public affairs.

Wij onderschrijven deze afbakening, al zien we die in de praktijk zelden tot nooit terug. En ook deze definitie geeft nog te weinig aan wat je van een team Communicatie anno nu mag verwachten. Daarom in dit artikel een nadere verkenning.

Wat is het probleem?

Bestuurders en organisatie verwachten teveel van team Communicatie. Of ze weten juist onvoldoende wat ze mogen verwachten. Communicatie is een perfecte zondebok, want als er iets mis gaat ligt het vaak aan ‘de communicatie’. Tegelijkertijd is team Communicatie vaak helemaal niet op het juiste moment goed in positie. Dat komt niet alleen doordat ze te laat worden betrokken, maar ook omdat ze zelf niet op tijd aan de juiste tafel weten te komen. Ze wachten af wat er gaat komen in plaats van te sturen op wat nodig is voor de opgaven. Daarnaast houden communicatieprofessionals er totaal verschillende taakopvattingen en werkwijzen op na - zelfs binnen dezelfde functiegroep. 

Is dit een probleem? Ja, want de meerderheid van de teams Communicatie geven aan dat ze structureel worden overvraagd (bron: onderzoek Organisatie van Communicatie bij gemeenten, 2021). Professionals draaien dol in de waan van de dag en bestuurders en managers voelen zich vaak niet goed bediend. Er wordt bij de meeste teams Communicatie keihard gewerkt met de allerbeste intenties, maar je kunt je echt afvragen wat het resultaat daarvan is. 

Analyse van inzet en effect wordt nauwelijks gedaan (want ja, geen tijd). Dat is een probleem als je publiek geld investeert in publiek belang. Zeker als geld en capaciteit worden besteed aan communicatie zonder duidelijk doel of in het eigenbelang van de organisatie in plaats van een aantoonbare bijdrage te leveren aan de dringende problemen waar we als maatschappij - en dus als overheid - voor staan.

Communicatie of contact?

Waar begint en eindigt het vak Communicatie? Iedereen communiceert immers en je kunt niet ‘niet communiceren’ (Watzlawick et. al, 1974). Communicatie is zowel een vaardigheid als een vak. Maar dan nog blijft ‘Communicatie als vak’ een brede en vage term. 

Je kunt ook kiezen voor het woord ‘contact’, geïnspireerd door de Galjaard-lezing van Guido Rijnja uit 2012. Dan leg je de focus op hoe mensen contact maken met de overheid en vice versa. Dan voel je ook meteen dat dat niet ophoudt bij het vakgebied Communicatie, maar ook direct raakt aan Dienstverlening en Participatie. 

En dan is de vraag: wat kunnen wij als communicatieprofessionals betekenen in dat contact? Welke maatschappelijke impact maken we? Een vraag die veel communicatieprofessionals moeilijk of zelfs niet kunnen beantwoorden. 

De waarde van communicatie wordt onderschat én overschat

Bestuurders en managers denken vaak dat ‘beter communiceren’ overal een oplossing voor is. Communicatie als ‘1.000 dingen doekje’ noemen we dat. En communicatieprofessionals voelen zich over het algemeen nogal verantwoordelijk, stropen de mouwen op en gaan aan de slag. Ook voor de dingen waar ze helemaal niet verantwoordelijk voor zijn. We zien communicatieadviseurs die tegelijkertijd voor bestuursadviseur, beleidsontwikkelaar en projectleider spelen en daarbij vergeten heel zuiver hun communicatiebril op te zetten. We horen over talloze momenten waarop gaten die elders in de organisatie vallen worden dichtgelopen ‘om erger te voorkomen’.

Zo houden we de illusie van communicatie als het toverstokje met elkaar in stand. En communiceren we tot we een ons wegen, terwijl dat vaak helemaal geen nut heeft.

Tegelijkertijd wordt ontzettend onderschat wat goed communiceren écht inhoudt en betekent. Het woord communicatie heeft oorspronkelijk twee betekenissen: communicatio en communicare (De Moor, 1997). Communicatio draait om het overbrengen van informatie en communicare om ‘het gemeenschappelijk maken’.

Als we kijken naar communicatie in de eerste betekenis, dan wordt onderschat hoeveel vakmanschap het vraagt om goed te informeren. Goede content, afgestemd op de juiste mensen, op het juiste moment, via het juiste kanaal: ga er maar aan staan. Het vraagt tijd en aandacht om dat goed te doen. 

Deze invulling van communicatie blijft belangrijk. Maar de tweede betekenis wint aan belang: het gemeenschappelijk maken. Zeker voor de overheid, die op aarde is om maatschappelijk van betekenis te zijn - voor de gemeenschap dus. Dat communicare steeds belangrijker wordt merken we in de roep om ‘meer te luisteren’ en ook de toegenomen waarde die aan participatie wordt gehecht. Luisteren vraagt zeker vakmanschap en dus tijd en aandacht om dat goed te doen. Teams Communicatie hebben en maken daar in de praktijk nauwelijks tijd voor, want de waan van de dag (en de wens van de bestuurder of manager om vooral te vertellen) gaat voor.

Tijd en aandacht; we krijgen het niet en we eisen het niet op. Terwijl we dat wel moeten doen om ons vakmanschap ten volle te benutten. En te laten zien wat onze toegevoegde waarde is.

De rol van observator is wat team Communicatie nu moet bieden

Laten we onze visie op overheidscommunicatie er weer even bijpakken:

Communicatie door de overheid moet helpen om maatschappelijke opgaven te realiseren. Daarbij werk je voor en in de gemeenschap, waar bestuur, organisatie en inwoners hun eigen belang en rol hebben.

Tot nu toe zijn twee rollen van Communicatie dominant in overheidsland: die van de strateeg en de realisator. Grofweg vraagt het bestuur vaak om de rol van strateeg en de organisatie om die van realisator. Dat komt ook overeen met hun focus: die van het bestuur ligt op de ambities en die van de organisatie op de realisatie daarvan.

Maar om welke rol vragen inwoners en ondernemers? Zij willen vooral gehoord, gezien en begrepen worden. En juist daar schort het zo aan, omdat de bestuur en organisatie voortdurend willen vertellen wat voor goede dingen ze allemaal van plan zijn (en het eigenlijk ook niet willen horen als de buitenwereld wat minder enthousiast is). De voorbeelden van deze mismatch zijn helaas niet aan te slepen. In een samenleving waar het vertrouwen in de overheid lager is dan ooit begint dat volgens ons ronduit gevaarlijk te worden.

En hier komt de verandering in ons vak die nodig is, want hier moet team Communicatie echt in de rol van observator stappen. Want hoe kun je een goede communicatiestrategie ontwikkelen of de juiste informatie bieden als je niet weet wat de mening van mensen is over dat onderwerp, wat ze nodig hebben, wat hun vragen en zorgen zijn en of zij iets van de overheid verwachten - en zo ja wat dan? En juist dit is het werk dat we in het vak te weinig of zelfs niet doen, omdat we ‘geen tijd’ hebben. 

Overdreven? We constateren het keer op keer tijdens onze begeleidingstrajecten. Als we vragen of je met communicatie wel een verschil kunt maken voor de maatschappelijke opgave in kwestie, dan is telkens de conclusie dat eigenlijk de analyse daarvoor ontbreekt. Of het nu gaat om het rookvrij maken van sportterreinen, het scheiden van afval of het aanvragen van minimaregelingen.

De echte waarde die team Communicatie kan bieden is de communicatieve analyse: het maken van omgevingsanalyses en het doen van onderzoek. Zowel vooraf om de verwachte impact in kaart te brengen als achteraf om de werkelijke impact zichtbaar te maken. En dat is veel minder ‘van achter het bureau’ dan het klinkt. Het betekent dat je inzicht moet hebben in wat inwoners en ondernemers drijft, hoe ze tegen de overheid aankijken en wat hun vragen en behoefte aan informatie, communicatie en participatie is. En ook de kennis moet benutten die er al is. Niet alleen van buiten, maar ook van collega’s. Welke data hebben de vakafdelingen al? Waarover gaan de gesprekken die de collega’s van wijkregie en klantcontact voeren? Wat weten we al uit landelijk onderzoek?

We hebben team Communicatie in de rol van observator keihard nodig om de stem van inwoners en ondernemers te horen en mee te laten wegen in beleid en uitvoering - en niet alleen onze oren laten hangen naar bestuur en organisatie. We hebben deze rol ook nodig om het goede gesprek te voeren in de organisatie over wanneer je met communicatie maatschappelijke impact kunt maken en wanneer niet. En dus ook om de rol van strateeg en realisator goed in te kunnen vullen.

We krijgen vaak de vraag of je met de rol van observator niet teveel op het terrein van de andere vakafdelingen komt? Ja, dat kom je en dat moet je - maar wel als danspartners in een tango. We proberen binnen de overheid niet voor niets al jaren communicatief beleid te maken in plaats van te communiceren over beleid en we werken ook al lang aan de communicatieve organisatie.

Nu is het tijd om communicatie niet in het hart van beleid te plaatsen, maar in het hart van de samenleving. Communicatie kijkt net als bestuur en organisatie naar maatschappelijke opgaven en moet focussen op inzichten in wat leeft bij inwoners. Als beleid of bestuur de verkeerde aannames hanteren, moet team Communicatie dat agenderen. Zo is voor afvalscheiding allang bekend dat alleen communiceren niet helpt, er is veel meer voor nodig in beleid en uitvoering. En inzichten leiden vaak tot een andere focus. Inwoners zijn nu niet bezig met ‘Global goals’, ‘Orange the world' of de kinderburgemeester, maar met zorgen over hun bestaanszekerheid, wonen of gezondheid. Zij geven betekenis aan communicatie en bepalen of deze succesvol is of niet …

Het is tijd om het ongemak op te zoeken

De noden van de gemeenschap centraal stellen, maar dan echt. ‘De inwoner centraal’ staat in bijna alle bestuursakkoorden, organisatievisies en communicatieplannen. Maar het is een taaie en lastige opgave om inzicht te krijgen in wat in de gemeenschap het meeste nodig is en waarom en dat intern te agenderen. Dat vraagt hard werken, durf en doorzettingsvermogen. Het betekent dat je de plicht hebt om ongemakkelijke beelden te agenderen, het moeilijke gesprek aan te gaan over goede bedoelingen zonder resultaat en interne samenwerking te vragen. Eigenlijk dwing je bestuur en organisatie om communicatiever te kijken en te handelen. 

Om die grote broek aan te trekken (en ja, die moeten we aantrekken!) moet je wel goed beslagen ten ijs komen. Het team ‘Communicatie van nu’ houdt zich daarom voor een groot deel - misschien wel het grootste deel - bezig met omgevingsanalyse en onderzoek. Om onderbouwd communicatieadvies te geven en ook aan te geven wanneer communiceren niet helpt. Om aan te kunnen tonen wat wel en niet werkt. En samen met bestuur en organisatie te kijken of en hoe team Communicatie toegevoegde waarde kan bieden bij het realiseren van de belangrijkste maatschappelijke opgaven.

En dat is voor de meeste communicatieprofessionals echt een aardverschuiving ten opzichte van de huidige invulling van het vak.

Doe je mee?